السلطة التنظيمية بين الحماية الدستورية وإشكال مرتبتها في هرمية التشريع دراسة مقارنة بين التشريعين الموريتاني والمغربي- محمد عبد الجليل الشيخ القاضي

السلطة التنظيمية بين الحماية الدستورية

وإشكال مرتبتها في هرمية التشريع

دراسة مقارنة بين التشريعين الموريتاني والمغربي-

L'autorité de régulation entre la protection constitutionnelle et les formes de son rang dans la hiérarchie législative

une étude comparative entre les législations mauritanienne et marocaine

محمد عبد الجليل الشيخ القاضي/ رئيس مركز نواكشوط للدراسات القانونية والاجتماعية باحث مختص في القانون الدستوري والعلوم السياسية

Muhammad Abdul Jalil Cheikh Al-Qadi

يعتبر دستور الجمهورية الفرنسية الخامسة لسنة 1958 أول دستور يحدث ثورة على المفاهيم الكلاسيكية التي كانت سائدة في تصنيف مجال التشريع، وذلك من خلال اعتماده لما اصطلح على تسميته "العقلنة البرلمانية"، والتي بموجبها أصبح مجال القانون محددا في قوائم من فصول الدستور، وما سوى تلك المجالات المحددة بالحصر يبقى من اختصاص التنظيم؛ ما حمل على القول بأن مجال البرلمان (مجال القانون) أصبح ضيقا بنص الدستور، في حين أصبح مجال التنظيم (مجال السلطة التنفيذية) واسع النطاق، إلى حد تسميته بـ "التشريع الحكومي"^{(^[1])}.

وهكذا فقد أصبحت الوظيفة التشريعية مقسمة بين البرلمان والحكومة، وأصبح يطلق على النصوص الصادرة عن هذه الأخيرة (الحكومة) مصطلح " المراسيم" أو التنظيم، تمييزا لها عن التشريع الصادر عن البرلمان.

يعتبر مجال السلطة التنظيمية مجال مزدوج؛ فهناك من جهة المجال التنظيمي المستقل، ويدخل فيه جميع الموضوعات الخارجة عن مجال القانون، وهناك من جهة أخرى المجال التنظيمي-التطبيقي أو التابع^{(^[2])}، ومهمته تنصب بالأساس على وضع آليات تنفيذ القانون الصادر عن البرلمان، خصوصا وأن هذا الأخير يكتفي بوضع الأسس والقواعد العامة دون الدخول في التفاصيل والجزئيات، تاركا للحكومة صلاحية وضع الآليات التفصيلية لتطبيق القانون حسب الظروف المناسبة مكانيا وزمانيا.

وتأسيسا على ما تقدم فإن موضوع السلطة التنظيمية في التشريعين الموريتاني والمغربي يطرح مجموعة من الإشكالات يمكن الحسم في أهمها من خلال الإجابة على التساؤلات التالية:

كيف أصّل الدستوران الموريتاني والمغربي لمجال التنظيم أو ما أصبح يسمى في الفقه بالتشريع الحكومي؟ وما هي حدود نطاقه؟ وأين تتحدد مرتبة التنظيم المستقل في سلم هرمية النصوص القانونية؟ وهل القانون داخل في الكتلة الدستورية للتنظيم تطبيقا لخضوع القاعدة الأدنى للقاعدة الأعلى أم أنهما متساويان في من حيث المرتبة الهرمية؟

ثم ما هي الحدود الفاصلة بين مجال القانون ومجال التنظيم؟ وما طبيعة الوسائل التي تملكها الحكومة لحماية مجال التنظيم؟ وأي دور للقضاء الدستوري في البلدين محل الدراسة لحسم النزاع بين البرلمان والحكومة حول الطبيعة التشريعية لمجالات تدخل كل منهما؟

ستتم الإجابة على هذه الأسئلة والإشكالات المرتبطة بها من خلال تقسيم الدراسة إلى ثلاثة مباحث: يتناول الأول منها التنظيم المستقل في الدستورين الموريتاني والمغربي وموقعه في سلم هرمية النصوص القانونية، في حين سيخصص المبحث الثاني لمفهوم التنظيم التطبيقي والإشكالات المرتبطة بعلاقته بالقانون، بينما سيتناول المبحث الثالث والأخير استعراض أهم الميكانيزمات الدستورية التي منحها المشرع للحكومة لتحمي بها مجالها (التنظيم) من أي تجاسر من طرف القانون.

المبحث الأول: التنظيم المستقل: مجاله وموقعه في هرمية التشريع

من خلال هذا المبحث سنتطرق أولا لمفهوم التنظيم المستقل والجهة المختصة بإصداره في كل من الدستورين الموريتاني والمغربي، ثم مجالاته (ثانيا) والإشكالات المرتبطة بتحديد موقعه في هرمية النصوص القانونية (ثالثا).

أولا: التنظيم المستقل بين ثبات الماهية وتباين جهة الاختصاص

من خلال تتبع محتويات الدستورين المغربي والموريتاني نلاحظ خلوهما من أي تحديد للمقصود بالتنظيم، حيث اكتفى كل منهما بالإشارة إلى المجالات الخاصة بهذا الصنف من التشريع. وهو ما يتطلب منا بداية استعراض بعض التعريفات التي أطلقها الفقه على هذا الصنف من التشريع بالمفهوم العام. حيث عرف البعض^{^[3]} السلطة التنظيمية بأنها تعني "جميع التدابير العامة اللازمة لحسن سير المرافق بكل انتظام واضطراد من طرف الجهات المختصة وفقا للتشريع الوطني لكل دولة^". فالسلطة التنظيمية إذن تتمثل في منح الجهاز التنفيذي وسائل وتقنيات، في ظل الظروف العادية، تمكنه من المشاركة في وظيفة سن القواعد القانونية إلى جانب الهيئة التشريعية، وبالتالي اتخاذ مراسيم مستقلة تصدر دون الاستناد إلى قانون قائم، بحيث إنها لاتتبعه ولا تخضع له، نظرا للاستقلالية التي تتمتع بها في مواجهة القانون^{(^[4])}.

لقد سار المشرع الدستوري في كل من موريتانيا والمغرب، على غرار نظرائه في الدول التي تأثرت بالدستور الفرنسي 1958^{(^[5])}، في اتجاه إطلاق مجال التنظيم (اللائحة). حيث إن المادة 57 من الدستور الموريتاني والفصل 71 من الدستور المغربي تضمنا قائمة بالموضوعات التي تدخل في مجال القانون، في حين نص كل من الدستورين في مقتضيات أخرى على أن "المواد الخارجة عن مجال القانون من اختصاص السلطة التنظيمية".

غير أن المشرعين الموريتاني والمغربي لم يتفقا على الجهة التي يسند لها اختصاص ممارسة السلطة التنظيمية، فبالنسبة للمشرع الدستوري الموريتاني فقد أسند ممارسة السلطة التنظيمية المستقلة من حيث الأصل لرئيس الجمهورية، حيث تنص الفقرة الثانية من المادة 32 من دستور 1991^{(^[6])} على أنه "يتمتع رئيس الجمهورية بالسلطة التنظيمية، ويمكنه أن يفوض جزأها أو كلها للوزير الأول". في حين أسند اختصاص إصدار المراسيم التطبيقية (تنفيذ القوانين والنظم) للحكومة بنص المادة 43 من الدستور على أنها تسهر على نشر وتنفيذ القوانين والنظم^{(^[7])}.

ويلاحظ أن الدستور الموريتاني، وإن كان نص على بعض الموضوعات التي تنظم بواسطة التنظيم، فإن مجال هذا الأخير بشكل عام لم يحدد بشكل دقيق، يسهل معه معرفة هذا المجال بطريقة أكثر دقة ووضوحا؛ وإنما اكتفى فقط بالتنصيص على أن الموضوعات الخارجة عن مجال القانون يبقى التشريع فيها من اختصاص السلطة التنظيمية^{(^[8])}. الشيء الذي قد يترتب عنه تداخل في الاختصاص بين مجال التنظيم ومجال القانون، خصوصا وأن هذا الأخير، وإن كان مراقبا نتيجة تحديد الموضوعات التي تدخل في نطاقه في قوائم مدرجة في صلب الدستور، لكنه غير محمي بآليات دستورية تحد من إمكانية تجاسر التنظيم على التشريع في المجال الذي يختص به.

وبخصوص التشريع المغربي فقد خضعت طبيعة العلاقة بين الحكومة والبرلمان في المملكة لمعطيين مختلفين: يتمثل الأول منهما في خصوصية النظام السياسي المغربي المتمثلة في محورية المؤسسة الملكية وغياب فصل للسلط على مستواها^{(^[9])}، واقتصارها في المقابل على نوع من توزيع الاختصاصات الوظيفية بين الجهاز التشريعي والتنفيذي من جهة، ومن جهة أخرى تبنيه لتقنية "العقلنة البرلمانية" والتي يكمن جوهرها في جعل الحكومة ضابطا وموجها للعمل البرلماني^{(^[10])}.

في هذا السياق، أوكل الدستور المغربي لسنة 2011 لرئيس الحكومة^،(بخلاف نظيره الموريتاني الذي أسند ممارستها لرئيس الجمهورية) مهمة ممارسة السلطة التنظيمية^{(^[11])}، حيث نص على أنه: "يمارس رئيس الحكومة السلطة التنظيمية، ويمكن أن يفوض بعض سلطه للوزراء. تحمل المقررات التنظيمية الصادرة عن رئيس الحكومة، التوقيع بالعطف من لدن الوزراء المكلفين بتنفيذها^{(^[12])}".

بقراءة متأنية لمقتضيات الفصل 90 من الدستور الذي أسند ممارسة السلطة التنظيمية لرئيس الحكومة، تتجلى الملاحظات التالية:

§ -أن رئيس الحكومة في دستور 2011⁽^{^[13]}⁾ هو صاحب الاختصاص الأصيل في ممارسة السلطة التنظيمية، والوزراء لايتمتعون بأي سلطة تنظيمية مستقلة، ولا يملكون إلا التوقيع بالعطف على مراسيم رئيس الحكومة؛

§ -أن الموضوعات التي تناولها الفصل 71 من الدستور يجب أن لاتطالها السلطة التنظيمية، التي يمارسها رئيس الحكومة، بالتشريع؛

§ -تعتبر الحكومة كهيئة جماعية مكلفة بضمان تنفيذ القوانين تحت سلطة رئيس الحكومة⁽^{^[14]}⁾.

ثانيا: مجال التنظيم المستقل

يرتكز مجال التنظيم المستقل في ثلاث موضوعات أساسية: النشاط الإداري، ممارسة الشرطة الإدارية وممارسة امتيازات الإدارة. ويعتبر النشاط الإداري من أهم الموضوعات التي يختص بها مجال السلطة التنظيمية المستقلة، والتي تتضمن إنشاء المرافق العمومية الوطنية والمحلية بما فيها إنشاء الوزارات^{(^[15])} وتنظيمها وحسن سيرها^{(^[16])}.

هذه الموضوعات الداخلة في مجال التنظيم يملك سلطة ممارستها رئيس الدولة في كل من موريتانيا والمغرب باعتباره هو حامي الدستور، وهو الذي يضمن بوصفه حكما السير المطرد والمنتظم للسلطات العمومية، وهو الضامن للاستقلال الوطني ولحوزة الأراضي^{(^[17])}.

ولايقيد سلطة رئيس الدولة في اتخاذ بعض الإجراءات التنظيمية المرتبطة بتلك المجالات إلا الاحتراز من عدم تدخلها في تنظيم موضوعات من صلب نطاق القانون المحدد في المادة 57 من الدستور الموريتاني لسنة 1991 (ومواد أخرى منه) والفصل من الدستور المغربي لسنة 2011 (وفصول أخرى منه) النافذين حاليا.

وإلى جانب ممارسة رئيس الدولة للسلطة التنظيمية في الظروف العادية فإنه يمارسها كذلك خلال الظروف الاستثنائية باعتباره هو المسؤول الأول عن النظام العام بمدلولاته الثلاث ( الأمن العام، الصحة العامة، السكينة العامة)، حيث يملك سلطة اتخاذ كل الإجراءات والتدابير اللازمة لحماية لانتظام سير المرافق العامة وحماية الأرواح والممتلكات، ومن أجل ذلك يمكنه إعلان حالة الطوارئ وسريان الأحكام العرفية^{^[18]} وحالة الحصار^{^[19]} وكذلك إعلان حالة الاستثناء^{^[20]} كلما دعت الحاجة إلى ذلك، مع مراعاة الضوابط الشكلية والموضوعية الناظمة لتلك الإجراءات المحددة في دستوري البلدين محل الدراسة.

وقد أثبتت الممارسة العملية أن السلطة التنظيمية يمكن أن تتخذ عبر عدة أشكال:

-المرسوم: ويتعلق بالحالات المنصوص عليها في صلب الوثيقة الدستورية، مثل ما جاء في المادة 31 من الدستور الموريتاني من تخويل رئيس الجمهورية حق حل الجمعية الوطنية (البرلمان). كما يملك رئيس الحكومة في المغرب سلطة حل مجلس النواب بمرسوم يتخذ في مجلس وزاري^{(^[21])}؛

-المرسوم التنظيمي: وهو المرسوم الصادر عن رئيس الحكومة (الوزير الأول في موريتانيا)) لتنظيم قضايا معينة تتسم بالعمومية والتجريد؛

-المراسيم التنفيذية: ويصدر هذا النوع من المراسيم خصيصا لتنفيذ قانون معين؛

-المراسيم الضبطية: وهي المراسيم أو اللوائح التي تقوم السلطة التنظيمية بإصدارها لحفظ الأمن والصحة والسكينة^{(^[22])} .

([1]) G. BURDEAU, Droit constitutionnel, et institutions, politiques, L.G.J.Paris 1976, p590.

([2]) انظر سيدي محمد ولد سيد أب، الوظيفة التشريعية للحكومة.. للحكومة في الأنظمة الدستورية المغاربية-دراسة مقارنة، الطبعة الأولى 2015، بدون ذكر مؤسسة ومكان النشر، ص 65.

[3] انظر بوجمعة رضوان، المقتضب في القانون الإداري المغربي، مطبعة النجاح الجديدة –الدار البيضاء، 1999، ص 72.

([4]) انظر مولاي هشام إدريسي، السلطة التنظيمية في النظام المغربي: محاولة تأصيلية في النص والممارسة، أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق من كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال، جامعة محمد الخامس-الرباط، السنة الجامعية 2001-2002 ص 197.

([5]) انظر الفصل 65 من الدستور التونسي 2014، والمادة 125 من الدستور الجزائري 1996، والفصل 72 من الدستور المغربي 2011.

([6]) وفي الدستور الموريتاني لسنة 1959 كانت السلطة التنظيمية تمارس من لدن الوزير الأول الذي هو رئيس الجمهورية (المادة 12).

وفي دستور 1961 أصبح يمارسها رئيس الجمهورية (المادة 18).

([7]) الفقرة الثالثة من المادة 43 من دستور 1991.

([8]) المادة 59 من الدستور الموريتاني 1991، المعدل.

([9]) وهذا ما دفع أحزاب الكتلة الديمقراطية خلال عقد التسعينات أن تثير في مذكراتها مسألة التوازن الدستوري في العلاقة بين المؤسسة الملكية والمؤسسة الحكومية وتوزيع السلط فيما بينهما. بعبارة أخرى أدمجت المؤسسة الملكية ضمن المؤسسات التي ينبغي أن يشملها التوازن. لمزيد من التفصيل يمكن الرجوع إلى:

أمينة المسعودي، التوازن بين السلط في الدساتير المغربية الستة (1962-2011)، ضمن مؤلف جماعي بعنوان: خمسون سنة من الحياة الدستورية المغربية، أية حصيلة؟، منشورات الجمعية المغربية للقانون الدستوري، مطابع: المعارف الجديدة، الطبعة الأولى 2013، ص 22، 23.

⁽^{^[10]}⁾راجع بهذا الخصوص: البشير المتاقي، إشكالية توزيع السلطة في النظام الدستوري والسياسي المغربي: دراسة في مستجدات دستور 2011، ضمن أعمال ندوة: الدستور الجديد 2011: وثيقة جوهرية للانتقال الديمقراطي في المغرب، المنظمة بتاريخ 29 نوفمبر 2012، منشورات كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بجامعة القاضي عياض-مراكش- الطبعة الأولى 2013، ص 172.

([11])في السابق، كان دستور 1962 يقــــرر ممارســـة السلطة التنظيمية بشكــل مزدوج، أي يمارســـها الملك فــــي الميادين المحددة له (المادة 29)، كما يمارسها الوزير الأول في الميادين الأخرى الخارجة مجال السلطة التنظيمية للملك(الفصل 68).

أما الدساتير اللاحقة لسنوات 1972-1992-1996 فقد أصبحت ممارسة السلطة التنظيمية اختصاصا أصيلا للوزير الأول، وهو ما نجده في الفصل 62 من الدستور السابق الذي ينص حرفيا على ما يلي: " يمارس الوزير الأول السلطة التنظيمية. تحمل مقررات السلطة التنظيمية التوقيع بالعطف من لدن الوزراء المكلفين بتنفيذها".

بمقارنة هذا الفصل بالفصل 29 من دستور 1962 نلاحظ تغييرا جوهريا حمله الفصل 62، المشار إلى نصه، حيث أصبح ما يصدره الملك في مجال السلطات المخولة له يأخذ شكل "ظهائر"، ولم يعد النص الدستوري ينص صراحة على أن الملك يمارس السلطة التنظيمية.

([12]) الفصل 90 من دستور 2011.

([13]) وكذلك الوزير الأول في الدساتير السابقة.

[14] انظر أمين السعيد، مؤسسة رئيس الحكومة في الدستور المغربي لسنة 2011، سلسلة البحث الأكاديمي (التي تصدرها مجلة العلوم القانونية) الإصدار الثالث، مطبعة الأمينة 2014، ص 169،170.

[15] مولاي هشام الإدريسي، القانون والتنظيم في الدستور المغربي: دراسة تحليلية في المفهوم والاختصاص، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 72،73، يناير –إبريل 2007، ص 40.

[16] وهنا تجدر ملاحظة أن إنشاء الوزارات يدخل في نطاق الاختصاص التنظيمي لرئيس الدولة الذي يمنحه المشرع الدستوري في كل من موريتانيا والمغرب اختصاص تعيين رئيس الحكومة ( الوزير الأول) والوزراء وكذالك إعفاء أحدهم أو مجموعة من مهامهم؛ وهذا الاختصاص في التعيين والإعفاء يمكن رئيس الدولة من إمكانية إنشاء وزارة أو عدة وزارات جديدة أو إلغاء وزارة كانت موجودة.

[17] الفصل 42 من دستـــــور فاتح يوليوز 2011، الجريدة الرسمية للمملكة المغربيـــة، عدد 5964، بتاريخ 30 يوليوز 2011. والمادة 24 من الدستور الموريتاني الصــــــادر بتاريخ 20 يوليوز 1991، وذلك بموجب الأمر القانونــــــي رقم 022-91 المتضمن دستور الجمهـــــــورية الإسلامية الموريتانية، الجريدة الرسمــية الموريتانية، عدد 763، بتاريخ 30 يوليو 1991.

[18] المادة 71 من الدستور الموريتاني لسنة 1991 المعدل.

[19] الفصل 74 من الدستور المغربي لسنة 2011.

[20] المادة 39 من الدستور الموريتاني لسنة 1999 المعدل والفصل 59 من الدستور المغربي لسنة 2011.

([21])غير أن رئيس الحكومة يلزمه في حال عزمه القيام بإجراء الحل، استشارة الملك ورئيس مجلس النواب ورئيس المحكمة الدستورية، ثم كذلك التداول بشأن هذا المرسوم في مجلس وزاري، وكذلك التصريح أمام مجلس النواب بدوافع قرار الحل وأهدافه. (الفصل 104 من دستور 2011).

[22] للتوسع في أشكال تدخل الحكومة في المجال التنظيمي، انظر: عبد الواحد القريشي، السلطة التنظيمية بين الثبات والتغير: على ضوء الخطاب الملكي لتاسع مارس 2011، مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية، عدد01/يناير 2012،ص 15، 16.

من أجل تحميل هذا المقال كاملا - إضغط هنا أو أسفله على الصورة